在资金明显不足的情况下，预防性养 护等虽然先进却不“紧迫”的理念，是不 可能被纳入考虑范畴的。即资金上的不 足，导致先进的理念和技术很难得到推 进和落实。这是资金分配导致的问题。 当前公路养护面临的资金问题越 来越严重，同时也面临一些机遇和挑 战，即当前行业面临着重要的3 项改 革：财税体制改革、公路行业相关改革 和PPP投融资改革。

　　财税体制改革：事多了，钱没着落

　　财税体制改革涉及三方面。 首先是事权改革，意味着干的事 会变多，但钱没着落。随着国家公路网 的调整，国道和省道里程几乎翻了一 倍。正常来说，养护里程增加了一倍以 后，养护资金也应该增加，但财政部门 并不了解该情况。事权改革的方案基 本已经确定：国道和省道是中央与地 方的共同事权，原则上国省道的养护 由省负责执行;省道在理论上是地方 的事权，所以省道的建设养护责任都 在省里。按照事权改革方案，谁的事 权谁出资。原则上，国道的养护(对省 里来说)，就应该由省财政来出钱。然 而，行业却面临挑战：如何从中央和省 财政争取养护资金?中央对国道有一 定的事权，中央会不会出一部分资金? 所以，结论就是事多了，钱没有。可见， 这些改革对公路养护影响非常大。公 路管养部门对国省道的养护，应该早 做准备。

　　其次是税收改革，它带来的机遇 就是，钱多了但养护仍然用不到。目前 来看，由于消费税的属性，车购税有可 能会调整为地方税或者由地方代征。 由于公路建设落后于经济发展，所以 车购税就被作为中央的建设专项资金 使用。将来随着建设任务的完成，车 购税很可能会变成地方的或者共享的 一个税种。我国正处于汽车保有量快 速增加的时期，车购税会越来越多。 假如变成地方税以后，地方政府依然 会继续鼓励购车，车购税就会增加， 但它的增加与公路养护并没有直接关 系——从宏观来看，它是替代增值税 的。对省里来说，总体的养护资金并没有增加，各省还处于综合交通大发展 阶段，建设仍然是主题，仍然需要大量 的资金投入。对欠发达地区来说，中央 原来承诺的车购税很可能会落空。就 此来看，如果我们不做准备，理论上资 金多了，但其实公路养护仍然得不到， 甚至减少。

　　另外，还有预算改革，其编制预 算、批准预算、执行预算、调整预算、 评估预算的程序非常严格。而编预算往 往是根据历史数据。由于公路养护长 期欠债，实际上要扩大预算非常困难。 按照预算操作，存在以下问题：首先养 护资金要全部纳入公共预算，它并不 是专项。纳入公共预算后，资金充足的 省份预算会比较稳定，资金没有保障的 省份，养护资金有可能得不到保障。第 二，财政部门要求进行三年财政滚动预 算，而养护是每年进行小修，大中修要 5年至10年才进行，这如何与三年滚动 预算衔接?对于预防性养护，应该算三 年预算还是一年预算?然而，财政部门 却不了解、不理解这些专业的养护概 念。养护资金的需求和一般事业经费 不一样，它包含突发情况，这是编预算 时很难估计到的。另外，如果普通公路 的改造事权在市县，省局就不应该再编 制大中修计划和预算。所以从整体来 看，预算管理和养护管理并不相适应， 但行业并没有去争取改变，现在仍然 实行的是预算管理。

　　由此可见，从整个财税体制改革 来看，公路养护行业一项迫切的任务， 就是如何向财政说明行业合理的需 求，并且能够保持稳定，争取他们充分 的重视。

　　公路行业相关改革：从养护生产单位到剥离行政职能

　　公路行业相关改革与养护有直接 的关系，比如公路行业的体制改革。事 权改革后，公路养护管理体制必然会 相应调整。现在大部分的省份是条块 结合、以块为主的体制，即省里掌握资 金，市县负责养护生产。事权改革后， 就要改为事权清晰、财力匹配、运行 高效的体制，即责、钱、权要对等。因 此，资金体制也会相应改变。谁来编 预算?谁来执行预算?而目前省里编预 算、市县来执行预算的状况，必将发生 改变。

　　另外，行政职能事业单位改革对 公路养护影响很大。中央全面深化改 革领导小组专门提出，2 016年要推行 行政事业单位改革。对公路局等原来 进行养护生产的单位来说，将要面 临的一个巨大变化就是，剥离行政职 能，转为公益性的执行局，进行养护 监管、绩效考核;公路局要从原来的 提供养护服务，转变为向市场购买养 护服务，即把养护生产进一步推向市 场。这样调整的好处是，有利于控制 整体的支出，有利于通过竞争提高效 率，有利于企业创新。如果进行这项 改革，养护资金的测算、安排和使用 也必将发生改变。这样一来，传统的 公路局做主体编预算、做计划，然后 亲自上阵去养护的工作模式，必将发 生变化。